الرئيسية
مقــــــــــــــــدمـة:
تستهدف دراسة أساس القانون الإداري إيجاد معيار معين بمقتضاه يمكن تحديد نطاق تطبيق أحكام القانون الإداري أو بمعنى أخر معيار لتمييز نشاط الإدارة الذي يخضع لقواعد القانون الإداري ونشاطها الذي يخضع لقواعد القانون الخاص
وقد حاول الفقه والقضاء إيجاد أساس أو فكرة عامة تصلح أن تكون دعامة تقوم عليها مبادئ ونظريات القانون الإداري وتحديد المعيار المميز لموضوعاته عن موضوعات القوانين الأخرى . أي البحث عن فكرة تكون أساسا له وذلك بالبحث عن جواب.متى تطبق قواعد القانون الإداري على الإدارة العامة ونشاطاتها ومتى تطبق عليها قواعد القانون العادي ؟
لذلك كان لابد من وضع معيار ثابت ومستقر لتحديد أساس القانون الإداري ، فظهر في هذا المجال عدة نظريات أو معايير فما هي هذه المعايير وعلى أي أساس قامت ؟ وما هو موقف المشرع الجزائري منها ؟
المبحث الأول:القانون الإداري قانون السلطة العامة
المطلب الأول: نظرية السلطة العامة
فحوى هذه النظرية أن الإدارة العامة تصدر نوعين من الأعمال أو تمارس نوعين من الأنشطة
النوع الأول : هو نشاط السلطة العامة حيث تبدو الإدارة العامة في مظهر السلطة العامة وتزاول أعمال الأمر والنهي والإجبار،فهي لا تتفاوض مع الأفراد ولا تبرم معهم اتفاقات أو عقود وإنما توجه إليهم أوامر يلزم عليهم تنفيذها رضوا بها أم لم يرضوا .
النوع الثاني: هو نشاط الإدارة العادية أو الإدارة المالية حيث تخلع عن نفسها ثوب السلطة العامة ولا تلجا إلى أسلوب الأمر والنهي في تعاملها مع الإفراد ، بل هي تنزل منزلتهم وتستعين بالوسائل القانونية المتروكة لهم ، و مظهر هذا النشاط هو العقود التي تبرمها الإدارة معهم . (1) حسين عثمان محمد عثمان ص235
فالأعمال التي تصدرها الإدارة باعتبارها سلطة عامة تعد أعمال إدارية تخضع لقواعد القانون الإداري ويختص بالفصل في منازعاتها القضاء الإداري .(2) قصير فريدة مزياني ص74
أما الأعمال التي تصدرها الإدارة العادية، كأن تلجئ إلى أسلوب العقد بدلا من أسلوب الأمر والنهي، فإنها تضع نفسها والحالة هذه ، على قدم المساواة مع الأفراد وتخضع مثلهم لأحكام القانون الخاص الذي يطبقه القضاء العادي.(3) حسين عثمان محمد عثمان ص235
_____________
والنقد الذي وجه لهذه النظرية هو كيف نميز بين أعمال السلطة وأعمال الإدارة والتسيير ؟ لان كل تسيير للمرفق العام يفترض استعمال سلطات الضبط ،وبالعكس فان عدداً كبيراً من الأوامر التي تتخذ في شكل قرارات الضبط لا يقصد بها سوى إدارة المرفق (1) حسين عثمان محمد عثمان ص237 هذا من جهة أما من جهة أخرى فقد أدى هذا المعيار إلى إخراج بعض الأعمال الإدارية بطبيعتها من نطاق وجملة الأعمال الإدارية مثل العقود الإدارية حيث أدى تطبيق هذا المعيار إلى إخراجها من إعداد الأعمال الإدارية ومن نطاق تطبيق القانون الإداري واختصاص القضاء الإداري رغم أنها أعمال إدارية بطبيعتها تتضمن عناصر و مظاهر السلطة العامة (نظرية الشروط الاستثنائية وغير المألوفة في مجال عقود القانون الخاص ) (1) عمار عوابدي ص 136
وثمة نقد أخر وجه لهذه النظرية وهي فكرة ازدواج الشخصية القانونية للدولة (تكون للدولة شخصية عامة باعتبارها سلطة عامة ، و تكون لها شخصية خاصة لما تدير شؤونها المالية ) لكن للدولة شخصية قانونية واحدة (2) قصير فريدة مزياني ص75
المطلب الثاني :امتيازات السلطة العامة
ظهر هذا المعيار ليتفادى ما وجه إلى معيار التفرقة بين أعمال السلطة وأعمال الإدارة من انتقادات ، ومحتواه التفرقة بين ما يسمى الإدارة العامة والإدارة الخاصة
ويقصد بالإدارة الخاصة في هذا المجال استخدام الإدارة لنفس الأساليب واستعمالها بذات الوسائل التي يستعين بها الأفراد في ممارستهم لنشاطهم الخاص ، ومن هذا القبيل إدارة الدولة لأموالها الخاصة .
ففي هذه الحالة لا يوجد مبرر لتطبيق أحكام القانون الإداري على نشاط الإدارة أما حينما تلجا إلى أسلوب الإدارة العامة فإنها تستخدم أساليب مغايرة للأساليب المألوفة في علاقات القانون الخاص يكون من شانها وضع هذه الإدارة في مركز متميز بالنسبة للأفراد
وعلى دلك ، يعني معيار امتيازات السلطة العامة أن الإدارة حينما تضع نفسها في موضع متميز بالمقارنة للأفراد فإنها تخضع لأحكام القانون الإداري
هذا القول ينطبق على العقود الإدارية التي تظم عادة شروطاً استثنائية خارقة للشريعة العامة ، ولا توجد في أحكام القانون الخاص ، كسلطة الإدارة في تعديل العقد أو فسخه بإرادتها المنفردة (3) حسين عثمان محمد عثمان ص241
والنقد الذي وجه لهذا المعيار انه غير صالح لتفسير جميع قواعد القانون حيث أن الكثير منها يجعل الإدارة اقل حرية في العمل من الأفراد
___________________
وعلى سبيل المثال ، الفرد له أن يحقق ما يشاء من الغايات والأهداف ، والقيد الوحيد الذي يرد على تصرفه هو احترام النظام العام والآداب العامة ، بالا يأتي بما من شانه أن يخل بهذا النظام العام أو تلك الآداب العامة
في حين أن الإدارة لا تملك مثل هذه القدرة ،فهي مقيدة دائما بهدف تحقيق المصلحة العامة ، بل أن المشرع في أحيان كثيرة يفرض عليها تحقيق أهداف عامة معينة ،ليس لها في هذه الحالة أن تحقق أهدافاً أخرى حتى ولو اندرجت هذه الأخيرة تحت المصلحة العامة.
ففي مجال العقود الإدارية مثلاً نجد أن الإدارة العامة ليست حرة في اختيار المتعاقد معها على هواها ، فإذا أرادت أن تشتري عليها أن تتبع أسلوب المناقصة للحصول على أحسن عطاء ممكن من الناحيتين المالية والفنية ،وإذا أرادت أن تبيع عليها إتباع أسلوب المزايدة للحصول على أفضل عرض ممكن.
وهكذا ، لا تقتصر أحكام القانون الإداري على تقرير امتيازات السلطة العامة فهي تشتمل أيضا على قيود لا نظير لها في علاقات القانون الخاص ، و لذلك لا يصلح معيار السلطة العامة بصورته السابقة كمبرر لتطبيق أحكام القانون الإداري وكأساس لاختصاص القضاء الإداري. (1) حسين عثمان محمد عثمان ص242 وص243
المبحث الثاني :القانون الإداري قانون المرفق العام
المطلب الأول: نظرية المرفق العام
يعرف المرفق العام تعريفا عاما مفاده أن المرفق العام هو: كل مشروع تديره الدولة بنفسها أو تحت إشرافها لإشباع الحاجات العامة بما يحقق المصلحة العامة (2) عمار عوابدي ص 139
وقد ظهرت فكرة المرفق العام كأساس ومعيار للقانون الإداري بعد الأحكام الشهيرة ، فقد اصدر مجلس الدولة الفرنسي حكما بخصوص قضية روتشاد في 6/12/1955 و حكم بلانكو الصادر في 08/02/1873 ، حيث قررت محكمة التنازع فيه انه إذا كان النزاع مرتبط بمرفق عام من حيث تنظيمه و سيره ، فان القانون الواجب التطبيق هو القانون الإداري وان القاضي المختص هو القاضي الإداري حسين عثمان ص245 .
نجم عن صدور هذه الأحكام القضائية التي تؤكد إن فكرة المرفق العام هي أساس القانون الإداري والمعيار الذي يحدد نطاقه أن الأحكام الإدارية هي التي تطبق كلما تعلق الأمر بمرفق عام ؛ ونشأت مدرسة المرفق العام التي ترى أن فكرة المرفق العام هي الفكرة الوحيدة التي تؤسس القانون الإداري وتحدد نطاقه وتزعمها الفقيه ليون ديجي الذي أنكر فكرة الشخصية المعنوية(1) قصير فريدة مزياني ص77+78 ،
____________________
____________________
ورفضه لفكرة السيادة ؛ والسلطة العامة أي أن الدولة هي ليست سلطة أمر ونهي وامتيازات ؛ بل هي مجموعة المرافق العامة التي يديرها الحكام باعتبار هم عمال مرافق عامة وذلك لتحقيق أهداف التضامن الاجتماعي
أما عن طبيعة علاقة المرفق العام بالقانون الإداري عند مدرسة المرفق العام فيرى أصحاب هذه المدرسة أن هذه الفكرة هي حجر الزاوية في بناء نظرية القانون الإداري و محوره فكل عمل أو نشاط يكون مرتبطا و متصلا بالمرفق العام بأية صورة من صور الاتصال يكون عملا إداريا يدخل في نطاق تطبيق قواعد لقانون الإداري. (2) عمار عوابدي ص 141
المطلب الثاني:أزمة المرفق العام
رغم النجاح الكبير الذي حققته هذه النظرية كأساس للقانون الإداري واحتلالها مركز الصدارة بين النظريات الأخرى خلال الربع الأخير من القرن التاسع عشر وبداية القرن العشرين , لم تلبث أن تراجعت بفعل تطور الحياة الإدارية، فقد أدى هذا التطور إلى الحد من مجال تطبيق القانون الإداري لصالح القانون الخاص (3) قصير فريدة مزياني ص 80
وقد انتقد معيار المرفق العام فمنهم من وصفه بأنه شديد القصور أي أن تطبيقه يؤدي إلى استبعاد أنشطة إدارية أخضعها القاضي الإداري لأحكم القانون الإداري ومنهم من وصفه بأنه شديد الاتساع أي أن الاعتداد به يؤدي إلى امتداد مجال تطبيق القانون الإداري إلى أنشطة أخرى يُخضعها القضاء لأحكام القانون الإداري.
أولا :المرفق العام معيار شديد القصور
فمن وصفه شديد القصور علاقة المرفق العام بالضبط الإداري فنجد الإدارة وهي تستخدم أسلوب الضبط الإداري تقوم بصيانة الأمن وحفظ النظام في الدولة ولا محل للقول بان الضبط الإداري هو مرفق عام لأنه يقوم على أسلوب الأمر والنهي أي انه يمارس بواسطة القهر والإجبار، أما وسيلة المرفق العام فأسلوبها تقديم خدمات للجمهور. وعلى ذلك أن اعتماد المرفق العام كمعيار للقانون الإداري يؤدي إلى إخراج جانب هام من جوانب النشاط الإداري الذي تتجلى فيه أساليب السلطة العامة من نطاق تطبيق القانون الإداري .(1) حسين عثمان ص201
ثانيا :المرفق العام معيار شديد الاتساع
إن ربط القانون الإداري بفكرة المرفق العام ،بحيث أصبح القانون الإداري هو قانون المرافق العامة أو قانون النشاط ألمرفقي جعل فكرة المرفق العام منذ البداية فضفاضة وشديدة الاتساع (1)عمار عوابدي ص 143 وبموجبها أُدخلت موضوعات غير إدارية بطبيعتها في نطاق القانون الإداري فأدخلت عقود الإدارة العامة المدنية في نطاق تطبيق القانون الإداري(3) قصير مزياني فريدة ص80 ذلك أن ثمة نوعين من النشاط ألمرفقي :نشاط يخضع للقانون الخاص و نشاط يخضع للقانون الإداري (2) حسين عثمان محمد عثمان ص253 فالإدارة عندما تتصرف بنفس الشروط التي يتصرف بها الشخص العادي فهي تخضع لنفس القواعد ونقس القضاء الشيء الذي يوضح اتساع المرفق العام حيث تطبق قواعد غير إدارية عليه .هذا من جهة أما من جهة أخرى فقد أدى تطوّر الحياة السياسية والاقتصادية والاجتماعية خاصة بعد الحرب العالمية الثانية ظهور المرافق العامة الاقتصادية فظهر إلى جانب المرافق الإدارية المرافق الاقتصادية ومن غير المعقول إخضاع المرافق الاقتصادية إلى القضاء الإداري . ففكرة المرفق العام أصبحت عاجزة على أن تكون أداة تميّز بين ولاية القانون الإداري و ولاية القانون الخاص .
و لعل أبرز ما يمكن الاستشهاد به في هذا المجال القرار الصادر عن محكمة التنازل في 22 جانفي 1921 الخاص في قضية معدية الوكا وتخلص وقائع الدعوى في أن الإدارة العامة لمستعمرة ساحل العاج الفرنسية كانت تنظم عمليات نقل الأشخاص والأشياء بواسطة معدية وذلك من شاطئ بحيرة إلى شاطئها الأخر ، وحدث أن انقلبت هذه المعدية وغرقت بما تحمله ومن بين ذلك سيارة نقل مملوكة لأحد الأفراد الذي لم يتوان عن رفع دعوى تعويض ضد الإدارة أمام القضاء العادي ، إلا أن حاكم المستعمرة دفع بعدم اختصاص المحكمة المدنية على أساس أن النزاع يتصل بمسؤولية الإدارة عن سير مرفق عام ، وان الدعوى تكون وفقا لحكم بلانكو من اختصاص القضاء الإداري .
وبعرض النزاع على محكمة التنازع ,قررت أن القضاء العادي هو المختص بنظره حتى وان كان متصل بمرفق عام ، و السبب في ذلك أن الإدارة العامة نظمت هذا المرفق العام و أدارته وفقا لنفس الظروف و الأوضاع التي يدار بها نشاط مماثل عن طريق احد الأفراد لعاديين(1) حسين عثمان ص255 ، انطلاقا من هذا القرار انتهى الفقهاء أن المرفق العام لم يعد شكلا واحدا بل و بحكم التطور الذي حدث في المجتمعات أصبحت المرافق أنواع مرافق إدارية و مرافق اقتصادية نتجت عن تدخل الدولة في المجال الصناعي و التجاري إذا كان يجب إخضاع المرافق الإدارية لأحكام القانون الإداري فإنه من غير المعقول تطبيق نفس الأحكام بالنسبة للمرافق الاقتصادية حيث أن هذه المرافق تخضع أساسا لأحكام القانون الخاص فالعقود التي تبرمها المرافق الاقتصادية تكون غالبا من نفس طبيعة العقود المدنية
المبحث الثالث: المعايير البديلة وموقف المشرع الجزائري من هذه المعايير
المطلب الأول: المنفعة العامة و فكرة الجمع بين الأهداف والوسائل
يرى الفقيه مارسيل فالين أن فكرة المنفعة العامة أو المصلحة العامة هي المحور الذي تدور حوله قواعد القانون الإداري ،وتعد الأساس الذي يبرر وجود قواعد القانون الإداري الاستثنائية و الغير مألوفة ضمن قواعد القانون الخاص و يعد المعيار الذي يحدد الطبيعة الإدارية للنشاط الإداري و المعيار الذي يحدد نطاق تطبيق القانون الإداري و محال اختصاص القضاء الإداري. (1) قصير ميزاني فريدة ص82
غير أنّ الفقه يكاد يجمع أنّ المرافق الاقتصادية وإن كانت ترمي إلى تحقيق مصلحة عامة، غير أنّه ومع ذلك لا ينبغي إخضاعها لقواعد القانون الإداري . فطبيعة نشاط المؤسسات الاقتصادية تفرض عليها أن تنزل إلى مرتبة الأفراد وتتعامل معهم في إطار قواعد القانون الخاص (المدني أو التجاري)، ومن ثمّ ليس هناك أدنى ضرورة لإخضاع نشاطها هذا لأحكام وقواعد استثنائية.
وقد عيب عن هذا المعيار الجديد أن هدف المصلحة العامة هدف يتسم بالإطلاق و المرونة، فليس من السهل تجريد نشاط معين من طابع المصلحة العامة. كما وأن المشروعات الخاصة على اختلاف أنواعها هي الأخرى ترمي لتحقيق مصلحة عامة رغم خضوعها لقواعد القانون الخاص. وهو ما أجمع عليه الفقهاء جميعا،
نظر لانتقادات الموجهة للأفكار السابقة لان كل فكرة على حدى لا تصلح لان تكون أساس ومعيار للقانون الإداري لذا اتجه جانب الفقه إلى الجمع بين فكرتين أو أكثر لتكون الأساس الذي يبرر وجود القانون الإداري و المعيار الذي يحدد نطاق تطبيقه ومجال اختصاص القضاء الإداري
ويتم هذا بتطبيق فكرة الجمع بين الأهداف و الوسائل أن اشتراك فكرة المرفق العام مع فكرة السلطة العامة يشكلان فكرة الجمع بين الأهداف و الوسائل لتأسيس القانون الإداري و تحديد نطاق تطبيقه (1) ) قصير ميزاني فريدة ص85
المطلب الثاني: موقف المشرع الجزائري من المعايير
إن فكرة الجمع بين الأهداف والوسائل هي التي يمكن لها أن تؤسس القانون الإداري الجزائري الحديث ؛ فاشتراك فكرة السلطة العامة بمدلولها الحديث مع فكرة المصلحة العامة للدولة الجزائرية والمتجسدة في الأهداف الاشتراكية للدولة وهدف تحقيق التنمية الوطنية ؛ هو الذي يؤسس فكرة القانون الإداري الجزائري ويحدد نطاق تطبيقه ؛ ففكرة السلطة العامة عن طريق مظاهرها المختلفة هي التي تؤسس قواعد القانون الإداري التقليدي ولكن في العهد الحالي أخذت الجزائر بالمعيار العضوي أي انه إذا كانت الدولة أو الولاية أو البلدية أو المؤسسة العمومية ذات الصبغة الإدارية طرفا في النزاع ينعقد الاختصاص للمحاكم الإدارية و الاستئناف على مستوى المجالس القضائية
الخاتمة
يتضح مما سبق إن كل المحاولات التي قال بها أصحابها والتي حاولت أن تحصر أساس ومعيار القانون الإداري في فكرة واحدة انها جانبت الصواب و الرأي الراجح هو تطبيق فكرة الجمع بين نظريتين أو أكثر[b]
